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县级地方政府融资平台发展中存在的问题及对策建议


                                                              方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》
                                                              （财预〔2010〕412 号），将地方政府融资平台公司定义为：由
                                                              地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或
                                                              注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功
                                                              能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性
                                                              投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、
                                                              投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营
                                                              公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交
                                                              通投资公司等。
                                                                 （三）特征。综合 2010 年国务院发布的《关于加强地
             2021年11月1日，县委副书记、县长周印章（前排左二）率                    方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19
          队到平果市考察学习“三资”管理、城市建设等方面工作经验                         号）》、财政部、发改委、人行、银监会联合发布的《关于贯彻国
                                              县地方志办供图         务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知
                                                              相关事项的通知（财预〔2010〕412 号）》和银监会下发的《关
          财权重心上移，另一方面事权层层下放，事权重心下移，一定                         于加强融资平台贷款风险管理的指导意见（银监发〔2010〕
          程度上导致地方政府尤其是基层政府财力紧张，地方政府隐                          110 号）》文件，地方政府融资平台有以下特点：（1）由地方政
          性债务不断增长。同时 1994 年《中华人民共和国预算法》                       府及其部门和机构、所属事业单位设立；（2）主要由地方政
          规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不                         府及其部门和机构、所属事业单位以财政拨款或土地、股权
          列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地                          等出资；（3）地方政府承担连带还款责任；（4）具有政府公
          方政府债券。在这种情况下，为了促进地方政府的发展，推                          益性项目投融资功能；（5）拥有独立法人资格的机关、事业、
          进城市化建设，地方政府进行了投融资体系的创新和探索，                          企业。
          将原来财政拨款并具有一定资源、资产和质量的项目拿到银                              同时，投融资平台名义上是独立的公司法人，实际上往往
          行贷款融资，解决地方政府财政不足问题。从地方政府投融                          由地方进行任命并进行控制；名义上是公司举债，实际上由地
          资平台的发展历程来看，大体分几个阶段：第一，起步探索阶                         方财政为其提供隐性或直接担保；名义上是营利，实际上是公
          段。1992 至 1997 年，上海组建了投资开发总公司，在全国率                   益，投融资平台只是借用了公司的组织形式，并不具备公司的
          先成立投融资平台。第二是推广融合阶段。1998 年至 2008                     实质特征。从 2010 年国务院发文要求对投融资平台的债务
          年，1998 年，国家开发银行签订采取以项目打捆，政府指定融                      状况进行清理，到 2014 年国务院再次发文要求剥离投融资平
          资平台为统借统还借款法人的模式，与安徽芜湖签订了第一                          台为政府融资的职能，随后，国家相关部委多次联合发文要求
          单城市基础设施项目贷款。2002 年以后，重庆市政府建立了                       规范地方政府举债融资行为，推进地方投融资平台公司市场
          八大投融资公司，也得到了国家开发银行的支持和世界银行                          化转型。随着压力逐步传导，各地方政府逐渐推动投融资平
          的肯定。于是，各地开始纷纷效仿成立地方政府投融资平台。                         台公司加快市场化转型。平台公司转型的实质是从“融资端”
          第三是高速发展的阶段。2009 年，由于实行积极的财政政策                       向“投资端”转变，职能从单一的“代融资、代建设、代还款”，发
          和适度宽松的货币政策，地方政府的投融资平台作用更加凸                          展成为涵盖多种民生项目，覆盖生产、建设、运营整体环节，统
          显。2009 年 3 月中国人民银行与中国银行业监督管理委员                      筹规划区域产品和服务，全面服务地方经济发展。
          会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平                              二、县级地方政府融资平台公司发展中存在的问题
          稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建                             近年来，地方政府融资平台公司为地方城镇化建设高速
          投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政                         发展和城市基础设施建设不断完善提供了强大的资金要素
          府投资项目的配套资金融资渠道”，被地方政府视为对地方政                         支撑，发挥了举足轻重的作用，但总体来说，县级地方政府融
          府投融资平台的肯定和鼓励。由此，在 2009 年信贷投放的主                      资平台公司因县域城市化、工业化基础比较薄弱等因素，在
          体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、最为引人注                          发展过程仍存在不少问题，主要体现在以下方面：
          目的融资主体。                                                （一）平台公司规模小，整体实力不强。地方政府尤其是
            （二）定义。对于地方政府融资平台公司定义的界定，不                         县级地方政府融资平台公司成立时大都先天不足，一些平台
          同时期、不同领域有着不同的定义，直到 2010 年 6 月 10 日，                 公司基本处于无实质资产、无现金流状态，仅充当政府融资
          国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关                           工具。即便之后通过财政资金注入、财政补贴等方式扩大平
          问题的通知》（国发〔2010〕19 号），将地方政府融资平台公                     台公司资产规模，但受财力有限等因素影响，县级地方政府
          司定义为由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注                           融资平台由于政府资产和资金注入不足，规模相对较小，实
          入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥                         力普遍不强，经营能力差，难以承接重大项目的投资建设，发
          有独立法人资格的经济实体，为地方政府投融资平台公司作                          挥的投融资能力有限。
          了科学界定。随后，财政部、发展改革委、人民银行和银监会                            （二）治理结构不完善，行政干预过多。长期以来，地方
          于 2010 年 7 月 30 联合发布了《关于贯彻国务院关于加强地                  政府融资平台是政企不分的典型代表，尽管近年来通过大力
                                                                                                         ·347·
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